歷史 |郡縣制的起源與發展
0。古人對郡、縣二字的解釋
《爾雅》：“郡，通窘，頻仍、重複。《詩經·小雅·正月》：‘終其永懷，又窘陰雨。’”
《說文解字》：“郡，周制：天子地方千里，分為百縣，縣有四郡。故《春秋（左）傳》曰：‘上大夫受郡。’是也。至秦初置三十六郡，以監其縣。從邑，君聲。渠運切。”
“縣，系也。從系持郻（無抱耳旁）。胡涓切。”（縣字的左邊象形倒掛的人頭，右邊是個系字。）
《釋名》：“縣，縣（懸）也，縣（懸）繫於郡也。”
《爾雅》成書於戰國至兩漢之間，作者不詳，見於《漢書·藝文志》；《釋名》為東漢劉熙所作，劉熙曾對“爾雅”作出解釋；《說文》略早於《釋名》，東漢許慎所作。
縣本是懸的古字，小篆中無懸字，隸書、楷書中始有懸字。五代至北宋的徐鉉、徐鍇兄弟解注《說文》：“此本是縣掛之縣，借為州縣之縣。今俗加心，別作懸，義無所取。”
清朱駿聲、段玉裁對《說文》的註解：“古者縣大郡小，秦以後郡大縣小。”“周時縣大郡小。至秦始皇兼天下，初置三十六郡以監縣耳。”
1。 西周設縣郡制
《周禮》：“縣繫於遂。”“遂人掌邦之野。以土地之圖經田野，造縣鄙，形體之法。五家為鄰，五鄰為裡，四里為酇，五酇為鄙，五鄙為縣，五縣為遂。”
根據《周禮》的記載，遂人掌縣，縣為邦之野。一縣分五鄙、百里，故今日仍有鄙人、下里巴人之說。一里有二十五戶，故一縣有兩千五百戶，約萬人。百縣有百萬人，這並非不可能。
今人推算西周之初全國總人口約在五百萬至六百萬之間，而周王朝的邦內人口約有百萬也說得過去。推測的依據是春秋五霸及戰國七雄人口都在百萬左右。商王朝末年時，軍隊已有十幾萬人，商紂王的奴隸軍就多達十七萬人。武王伐紂時，周軍約五萬人，估算周人約有四五十萬人。滅商之後歸附者眾，周人估計超過五十萬人。
西周建立後，以王畿為中心，把“普天之下，莫非王土”的天下按遠近、親疏劃為五服——類似今天北京的五環。五服分別是甸服、侯服、賓服、要服、荒服。周邦為王畿與甸服，內有官員的封地及公民——國人、鄙人的井田；侯服主要是公、侯的封地，公、侯封地為百里；賓服主要是伯、子、男的封地，這些伯、子、男多是臣服於周王國的，伯的封地七十里，子、男的封地五十里；要服是蠻夷之地；荒服是戎狄之地。
周代一里約為415。8米。邦外侯服、賓服中，諸侯的封地外還有許多未封之地，這些未封之地也都屬於周王朝所有。但實際上這些土地後來都被各諸侯國搶佔了——隨著周王朝統治力的削弱。
按周禮規定：甸服內的公爵及百官要向天子的父祖進獻祭品，每日一次——曰“日祭”；侯服內的公、侯要向天子的曾祖、高祖進獻祭品，每月一次——曰“月祀”；賓服內的伯、子、男要向天子的遠祖進獻祭品，每季一次——曰“時享”；要服的蠻夷首領每年進貢一次——曰“歲貢”；荒服的戎狄首領一生中只需朝見一次——曰“終王”。
都城（國）之外，王畿（邦內）千里，設百縣。周設百縣，見於《禮記·月令》《商君書·墾令》《呂氏春秋·仲夏》。
一縣設四郡掌管百里，如同周王室設四監掌管百縣。四監、四郡，大概就是依東、南、西、北來劃分。郡的本義是頻仍、重複，也就是說四郡的模式是一模一樣的。
若周邦果真方圓千里，分為百縣，則一縣之地方百里；一縣分為百里，則一里之地方十里。十里之地的一個裡養25戶人家，足夠。
根據周代的井田制，周王室約佔有九分之一的井田，其餘為公民即國人、鄙人的土地。除去一些官員的封地（《左傳》稱“上大夫授縣，下大夫授郡），周王室的土地約佔十分之一（假設王畿內封地為十分之一）。雖然擁有如此眾多的土地，但周王室需要龐大的軍費開支及財政開支，這些田地還不足夠。至周厲王時，因為徵繳山林湖澤之稅引發“國人暴動”，周厲王逃走，周厲王的兒子全被殺死，只有最小的王子姬靜被召公藏起來，召公用自己的兒子替代王子靜送死。從“國人暴動”後實行“周召共和”，中國歷史有了確切的紀年——這一年被稱為“共和元年”。
那麼，周邦的縣郡製為什麼沒有在諸侯中推廣？這是因為，諸侯的封地名義上都不能超過百里（或七十里、五十里），也就是不超過周邦一個縣的大小，怎麼能夠實行縣郡制？故此，在西周滅亡前，雖然許多諸侯國如晉、齊、魯、衛、宋、陳、蔡、燕等暗地裡擴大許多倍領土，但沒有一國敢於設縣設郡。
2。 楚武王設縣
楚雖然在周成王時被封為子男之國，然而封地不過五十里。立國時窮得連祭天用的太牢都沒有，只好去鄀國盜牛。但是楚國是一個瘋狂擴張的國家，這引起周王朝的極為不滿，周昭王就曾討伐楚國，死於漢水。
楚國以地遠，乾脆以蠻夷自居，從不朝貢。周夷王時，熊渠自立為王，並將其三個兒子都封為王。周厲王時，熊渠怕厲王討伐楚國，去掉了王號。
楚國到了武王熊通時真正強大起來。熊通在位五十一年，一直南征北戰，並立三軍。其在位第三十七年，自立為武王，從此楚國國君都稱王，與周天子平起平坐。
楚國自熊通開始，先後滅掉了五十多個國家。熊通稱王后更加瘋狂，幾次征伐漢水流域最強大的兩個國家申國、隨國，並滅掉了權國、羅國，同時營建郢都。申國本是被周宣王遷到漢水的，目的就是作為漢陽諸姬的首領以防備楚國。後來因為周幽王廢申後、太子之故，申國聯合南陽曾國以及犬戎、姜氏之戎滅了西周。周平王遷都雒邑後，申國不能說不強大；曾國南遷至湖北佔據銅綠山銅礦資源後也更強大，並改稱隨國。但是申國、隨國都不是楚國的對手，周平王還得派王師駐守申國、呂國協助抗楚。
權國約亡於公元前698年至前691年之間。權國滅亡後，楚武王始設縣，將權國之地改為權縣，治理一縣的長官稱縣尹或縣公。
楚文王即位初年，遷都於郢，第二年，假鄧滅申。滅申之後，置申縣，這一年是公元前688年。公元前682年，楚滅息，置息縣，隨即在申、息之間築負函城。負函城是楚國最大的軍事重鎮，目標直指春秋小霸王鄭國。滅申、呂之後，楚國在南陽盆地外圍築方城山——中國最早的長城。方城（山）是防禦性質的，主要是防範晉國。負函城是進攻性質的，目標是中原諸國。
熊通稱王前，楚國已立國三百多年，疆域雖然也不小，但貴族眾多，這些貴族佔有大量私田與奴隸。楚武王設縣，縣內土地及自耕民都歸國家管理，能有效提高國家的財政收入及方便徵兵。申縣、息縣設定後，產生了著名的“申息之師”，負函城由左司馬駐守，以指揮申息之師作戰。
特別值得一提的是，息縣自設立後，至今歷2700年，縣名未變，號為“天下第一縣”或“中華第一縣”。權縣、申縣雖先，但已不存。
今人依歷史資料，整理出楚國曾滅國設縣多達四十多個，分別是：權、盧戎、鄖、申、息、繒、應、鄧、厲、貳、西蓼、州、谷、絞、西黃、弦、黃、英、氏、蔣、皖、夔、道、柏、房、軫、江、六、東蓼、舒、宗、呂、庸、麋、舒蓼、州來、蕭、舒庸、舒鳩、養、不羹、賴、唐、頓等。其中，申、息、弦、黃、蔣、江、東蓼、賴都在我的家鄉豫南信陽。
楚滅越國後，佔有了吳越之地，設縣更多。戰國四公子之一的楚相春申君曾受封淮北十二縣，分別是：相、桎、扶陽、梧、簫、竹邑、蘄、取慮、僮、徐、下相、沛。
楚國設縣後，其他大國也有設縣的，一般都是設在邊境之地，取孤懸於外之意。
1。 戰國時魏、楚設郡縣制
吳起，不僅是一位著名的軍事家，同時也是一位著名的政治家。戰國時設郡管縣或與吳起有關。史載最早的大郡是魏國的西河郡、上郡，其次是楚國的宛郡（南陽郡）。
公元前409年，吳起攻取秦國河西地區的臨晉、元裡，並增修此二城。次年，攻秦至鄭、洛陰、合陽，盡取秦之河西地，遂置西河郡，任西河郡守。
雖然，春秋時期秦、晉、趙、吳都有郡，但這一時期仍沿襲周制，郡比縣小，但郡與縣沒有隸屬關係。吳起為西河郡守時，郡始比縣大，且郡管縣，郡縣制從此誕生。楚國設郡緣於吳起跑到楚國，把他在魏國那一套成功的治郡經驗搬來，作為變法的一部分。公元前385年，楚悼王設宛郡。
雖然，吳起在楚國變法因楚悼王之死而夭折了，但也不算完全失敗。一方面他讓楚國陪葬了七十多位貴族，動搖了楚國的奴隸主政治，另一方面郡縣制以及許多變法中的有利因素也被楚國繼承下來。
雖然，楚國縣尹是軍政一把抓，但偏重於政。尹的本義是治，即治理。而郡的長官為郡守，偏重於軍。郡守為武官，郡內有常備軍。楚國令尹常替代大司馬指揮軍隊，但縣尹一般不指揮軍隊，除非其同時兼司馬一職。
楚國為什麼最先設宛郡？因為宛郡屬地是最先建縣之地，也是最重要的軍事基地。郡的主要作用就是以軍事目的統管縣，以加強武備。宛郡的軍事重鎮負函城，在戰國初期已擴建並改名城陽城，曾有“三公子守城”，可見其重要性，同時方城山也是防範晉國的屏障。至戰國末年，各國郡縣的設立已很普遍，都是採用“吳起模式”，以郡管縣，武官掌郡。
郡是在縣的基礎上設定的，自然也都是孤懸於外，比較典型的有韓國上黨郡。楚國幅員遼闊，縣多，郡也多，有江東郡、會稽郡、漢中郡、黔中郡、巫郡、巴郡、洞庭郡、上庸郡等。
公元前250年，楚相春申君請求改封江東，並將其原先封地淮北十二縣獻出，請考烈王設郡，但史書未載其郡名。
公元前330年，秦國攻取魏國西河郡後，秦惠文王廢除了該郡。但到了秦昭襄王時，白起攻佔楚國多個郡後，不僅沒有廢除原來郡縣制，並且還將楚郢都改為南郡，將宛郡改名南陽郡。
4。秦郡縣制之後的行政建制
秦統一六國後，將全國劃分為三十六郡，設郡守，郡下設縣，設縣令。
漢武帝時，建立部刺史監察制度。由於十三個監察區用古代州名，故當時將監察區俗稱為州。這就有了州郡制。
隋文帝開皇三年（583），罷天下諸郡，以州統縣，為州縣制，州郡制遂廢。隋煬帝大業三年（607），又改州為郡，實行郡縣制。
唐高祖武德元年（618），復州廢郡。唐玄宗天寶元年（742），改州為郡，不久又改回州縣制。
宋代，實行州（府、軍、監）、縣二級制。同時在地方設路，路是直轄於中央並高於府、州、軍、監的一級監察區。。
元代比較混亂，主要以省、府、州、縣四級行政建制為主，此外還有省、路、府、州、縣五級制和省、州、縣三級制。總之是在州縣制上多了省級行政。
明代，實行省（承宣布政使司）、府、州、縣四級或省、州、縣三級行政建制。
清代，實行省、府（直隸州、直隸廳）、縣（散州、散廳）三級行政建制。省府之間另設道員。
中華人民共和國，實行省縣鄉三級行政建制，。省縣之間另設市。
需要指出的是，無論是“行政村”還是“建制村”的概念都是不準確的，其概念就是“村”，只有鄉一級以上才有行政，才有建制。中華人民共和國成立初期曾有行政村，公社化運動中改為生產大隊，不再為行政建制。村下設村民組。在傳統習俗及口語中，“村”常被當作“自然村”概念，有村莊、村子之意，故許多公文中都將村寫作行政村或建制村以示區別。因此我個人建議，在書面行文中應將村寫作自治村。
餘長城2021。4。2