漢朝是中國歷史上較為重要的王朝之一，在發展的過程中處於封建社會的完全上升期，但是在東漢末年，由於統治者的治理不當等諸多問題，使得地方割據嚴重。

州牧權力日益加重，逐漸獨立出東漢的制度體系，尤其是東漢末年的益州牧的設立，不僅對於當時的官僚體系有著重要的變動，就連西南邊疆的治理等方面都受到了影響。

一、東漢末年的益州牧究竟是怎樣設立的？

1、為什麼在東漢末年，州牧會有如此大的權力？

州牧的設立溯源還是要回到漢朝原來的統治方式上，因為州牧的設立並不是突然產生的，而是透過不斷的問題積累而造成的一個結果，是過往統治問題的集中反映

。

州牧一開始並不叫州牧，而是叫做刺史，是在漢武帝時期創立的，漢武帝的創立初衷，是將天下分成十三區，刺史可以代替中央對這十三個區進行有效的監管，使得地方統治效力的提升，並且間接在地方提高中央權威。

為了保證刺史不依靠中央而在地方為非作歹，統治者根據舊有的統治經驗，將刺史的地位降到一定程度，其官位上並不超過地方郡守二千石的實力，在官方承認的刺史統治官僚地位是六百石，對於地方郡守的二千石的權威是不足夠的。

所以往往需要藉助皇帝的命令來對於當地的郡守進行行為上的指導或者在地方上借用郡守幹其他的什麼事情，使得

刺史對於中央的依賴度極大，大大提高了刺史對於中央的忠誠，至少沒有權力去做其他的事情

。

西漢初年由於統治處於上升時期，故統治問題並沒有完全暴露出來。但是在東漢時期，由於時局的特殊性，豪強地主的崛起，使得皇帝不得不為了鎮壓地方的豪強勢力而對當時的地方下放大量的權利。

當然，郡守本就擁有較大的權力，如果統治者對於郡守下放權力，無疑會造成地方對於中央的威脅，故此統治者往往會將權利給予較為穩定且官職較低的刺史。

逐漸地刺史的手中不僅僅只有監察權，還有其他的一些

特殊權利，比如在戰爭時期，中央調兵的命令到地方需要一定的時間，但是戰況有時候很緊急，也許等不了多久，故此中央會將調兵的權力暫時交給刺史進行統一的調兵。

調兵權雖然在東漢初期是一個不穩定的權力對於刺史來說，但是在後期，隨著農民起義的大頻率爆發，統治者往往都會透過此形式來完全對於農民起義的及時解決，但是調兵權也就隨之成為州牧的固定權力。

在東漢的較大時間段中，刺史是叫做州牧的，

成帝綏和元年( 前 8 年) ，改刺史為州牧，秩二千石; 哀帝建平二年( 前 5 年) 州牧恢復為刺史; 哀帝元壽二年( 前 1 年) 刺史又改稱州牧; 東漢初置州牧，建武十八年( 42) 起，州牧改回刺史

，仍秩六百石，之後就已此體制再也沒有變過。

尤其是在東漢統治後期，社會矛盾頻繁爆發，國家需要地方上有一定實權的人阿里平定社會矛盾的爆發，沒有實權或者權利較低的官員，是沒有辦法對於這些暴動及時平定的，故此從此角度上來看，東漢末年，州牧有著較大的權力也成為了一種必然歷史現象。

2、益州牧的設立是因為劉焉的私心以及中央的不得已為之

益州牧的設立其實是當時的歷史局勢所迫，即使不是劉焉也會有其他人去做這個益州牧。當時並不只是在西南地區有著益州牧的設定，在其他的地區也有不過對於地區的掌控能力不一樣而已，不過總的來說，地方勢力對於地方的控制力度絕對比中央要強。

“時靈帝政化衰缺，四方兵寇，焉以為刺史威輕，既不能禁，且用非其人，輒增暴亂，乃建議改置牧伯，鎮安方夏，清選重臣，以居其任。焉乃陰求為交趾，以避時難。議未即行，會益州刺史郗儉在政煩擾，謠言遠聞，而幷州刺史張懿、涼州刺史耿鄙併為寇賊所害，故焉議得用。出焉為監軍使者，領益州牧，太僕黃琬為豫州牧，宗正劉虞為幽州牧，皆以本秩居職。州任之重，自此而始。”。

從此就可以明顯地感受到，刺史的行政區域發生了一定的變化，似乎不再是中央的區域管轄，而是一個獨立出來的地方行政了。

劉焉趁著農民起義混亂的局勢對於益州牧的設立提出自己的建議，說現在的地方行政，刺史體制已經不能夠對抗局勢突變的需要，需要進一步提高權力，才能穩定混亂的局勢發展。東漢之前，刺史體制就已經在逐漸向州牧制度轉變，只不過各個地區的情況不一樣，轉變的程度也就不一樣，在東漢末年大體都轉變完畢。

東漢之前的刺史是沒有自己的獨立性質區域進行辦公的管理

，因為當時的刺史手中僅僅只有監察權和一部分不穩定的權力而已，不足以開發另一行政區域來使用。到東漢的州牧時，權力的多樣性到達了一定程度，故需要獨立的行政區域才可以承載這些職能。

而且中央對於劉焉自己的私人目的並非不知情，“焉內求州牧以避世難。侍中廣漢董扶私於焉曰： ‘京都將亂，益州分野有天子氣。’焉惑之，意在益州。”。此段史料很明顯地暴露了劉焉的野心以及目的。

但是也答應了，究竟為什麼？其實這只不過是東漢政府在那個時期，能夠做出比較好的決策了。

如果不認命劉焉為益州牧，那麼益州的地區的確有可能會像劉焉所說極難治理，並且直接給中央帶來極大的威脅，面對迫切的局勢需要，處理好眼前的困難才是最重要的。

故中央也就允許了益州牧的設立（其實還有財政方面，益州如果出現問題，財政上的徵收也會存在問題，那麼在邊疆的一些軍事費用就沒有了直接來源，故此穩定益州，雖然在統治上對於中央是不利的，但是對於眼前的財政收入是對於中央是有利的）。

二、益州牧的設立究竟給西南地區帶來了什麼影響？

1、與中央少點關係，的確對於益州是有利的

益州牧設立帶來最大的影響，就是益州，也就是大部分西南地區的相對獨立，也就是大部分的西南地區從益州牧的設定開始在很大程度上並不受中央的直接或者間接控制

，所有的控制權力都是在益州牧劉焉的手上的。益州的大部分權利到達劉焉的手上，劉焉就開始大刀闊斧地進行改革。

將西南地區的部分地區從“郡”改成另外的名字，將原來的“縣”提高成郡的地位，更加深化了西南地區的獨立成分。並且劉焉還根據西南地區的特殊情況，制定出因地適宜的政策，以往的東漢政府，對於西南地區的不毛之地不會加以一定的關注，只要有流放犯人的懲罰是，大多都是流放到西南地區。

對於西南地區的治理，原來的政府根本不上心，將大部分的時間精力放在北方以及中央地區上。

就算有極個別的統治者因為西南地區的軍事地理位置特殊而格外“關照”了西南地區，也是根據北方地區的治理政策來治理西南地區，往往會出現實際的社會情況與政策出現排斥的現象，導致西南地區囤積了大量的問題沒有解決。

但是劉焉獨立政府的設立，使得他不得不依靠西南地區來作為自己的政治根據地和物質上的供給地，故對於西南地區的治理往往也會更加上心一點。有利於西南地區社會矛盾的解決，為下一個大統一帝國的建立奠定一定的基礎。

2、西南地區被整個劃分為劉焉的政府，有利於中國的領土完整

西南地區雖然被劉焉作為獨立政府存在，但是這樣的存在畢竟是暫時的，因為中國的特殊地理情況以及特殊的“大一統”文化底蘊，要求統一，故暫時的分裂也不過是為後來更完整的統一創造必要條件。

如果當時的東漢政府並沒有給予劉焉在西南地區足夠的權力，沒有設立益州牧，劉焉沒有將西南地區劃作自己的獨立政府，那麼會出現外敵來犯，但是東漢政府由於內部農民起義的戰爭物質消耗過於嚴重，使得根本無力抵抗

，領土只會一點點失去。

如果在西南地區是獨立個體的情況下，西南地區很難一點點失去，加上統治者原先的政策已經解決了西南地區的部分矛盾，自己對於西南地區的直接控制和足夠的瞭解，都會使得西南地區領土喪失的機率降到最小，至少比國力已經完全衰敗的中央要好得多。為後來帝國的大統一奠定一定的基礎。

三、總結

東漢末年的局勢是相當複雜的，並不是政府相當然可以解決，需要諸多社會條件的幫助，但是當時的東漢已經完全喪失一定的社會條件，故此只能產生地方割據的現象，運用地方的實力來創造大一統的社會條件，為之後的帝國奠定基礎。

參考文獻：

《秦漢史》

《中國監察史》

《漢書》